Ação Direta de Inconstitucionalidade	Órgão Especial
Nº 70064381072 (N° CNJ: 0123485-08.2015.8.21.7000)	Comarca de Porto Alegre
PREFEITO MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE	PROPONENTE
CâMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE PORTO ALEGRE	REQUERIDa
PROCURADOR-GERAL DO ESTADO	INTERESSADO

DECISÃO

Vistos.

O Prefeito Municipal de Porto Alegre propõe a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade (n.º 70064381072) em face da Câmara Municipal de Porto Alegre, tendo por objetivo a retirada da Lei Municipal n.º 11.807, de 25 de março de 2015 (“Lei das AEIS”), do ordenamento jurídico municipal.

A Lei Municipal n.º 11.807/15, originada do Projeto de Lei do Legislativo n.º 213/14, cria e declara 14 (quatorze) diferentes áreas do Município de Porto Alegre como Áreas de Especial Interesse Social IV, para fins de regularização fundiária.

Iniciado o processo legislativo em 29 de setembro de 2014, por iniciativa dos então Vereadores Pedro Ruas e Fernanda Melchionna, o projeto de lei fora aprovado na Sessão Plenária de 22 de dezembro de 2014, tendo sido submetido à apreciação do Prefeito Municipal, que o vetara integralmente. Retornando o projeto à Casa Legislativa, o veto fora rejeitado, por maioria, na Sessão Plenária de 16 de março de 2015, de onde saiu para a promulgação pela Presidência do Poder Legislativo Municipal: a data da efetiva promulgação foi o dia 25 de março do corrente ano.

Resumidamente, o proponente argumenta que a lei questionada altera o regime urbanístico de diferentes áreas do Município de Porto Alegre sem a prévia e necessária realização de estudos de viabilidade técnica e jurídica à regularização e à sua utilização para a habitação popular, circunstância que, aliada à falta de debate com a população, gera vício insanável de inconstitucionalidade formal, porque não observado o procedimento constitucionalmente assegurado. Além disso, refere que o diploma legislativo a que se reputa a pecha de inconstitucionalidade: (I) “acaba por criar expectativas que não poderão ser concretizadas na maioria das áreas gravadas, por absoluta inviabilidade técnica” (fl. 08); (II) encobre a “ausência do indispensável planejamento prévio acerca da qualificação ambiental, dos riscos hidrológicos, da viabilidade econômica e da viabilidade jurídica” (idem); e (III) solapa do conhecimento da população em geral tão importante questão de planejamento urbanístico, não sendo suficiente para o preenchimento do requisito procedimental da participação popular a oitiva exclusiva das pessoas e coletividades diretamente interessadas, porquanto isso serve à satisfação de interesses particulares em detrimento do interesse público (fls. 08-09).

Continuando, aduz que (fls. 09 e 11-12):

[...] A participação popular para alteração, elaboração e alteração de Plano Diretor está expressamente prevista na Constituição Estadual do RS, motivo pelo qual sua ausência enseja um problema de inconstitucionalidade por falta de procedimento, a teor do que se vê na farta jurisprudência do TJRS existente e que se verá a seguir. O fato de a Câmara de Vereadores ter aprovado lei ordinária, cujo quórum é menor, e sem alterar diretamente o Plano Diretor, macula a sua origem, e em nada muda a essência da inconstitucionalidade apontada, na medida em que em nosso sistema atual não há mera hierarquia entre as leis, mas sim, fonte para estabelecer qual a sua origem e natureza. No caso de Plano Diretor, a Lei Orgânica Municipal em seu art. 76, estabelece que é matéria objeto de lei complementar. A Lei Complementar 434/99 – Plano Diretor de Porto Alegre – que foi alterada por diversas outras leis complementares, tem uma parte geral (conceitos, estratégias, sistema de planejamento, instrumentos) e o plano regulador, no qual constam os mapas, zoneamento e todas as normas gerais do regime urbanístico. Ao dispor sobre áreas gravadas como AEIS [Áreas de Especial Interesse Social], como fez esta Lei, o legislador está dispondo sobre zoneamento e regime urbanístico, matérias de plano diretor, motivo pelo qual não [o] poderia ter feito por lei ordinária e sem a observância dos requisitos prévios de cotejo com o planejamento geral da cidade.

[...]

Nessa linha, a aprovação de diretrizes urbanas sem o prévio envolvimento da comunidade em sua discussão implica vício formal de inconstitucionalidade, pois viola direito assegurado às entidades comunitárias de participação na sua discussão. E, gize-se, a comunidade aqui referida e protegida pela lei não é somente a diretamente interessada, mas todos aqueles interessados em interagir no processo de gestão. Muitas vezes há interesses contrários que no decorrer dos debates afloram e se aproximam. Este procedimento prévio se presta ao processo possível de concertação justamente por permitir explicitar os interesses antagônicos e obrigar ao diálogo possível.

Como parâmetro para a declaração de inconstitucionalidade, aponta violação aos artigos: (I) 177, parágrafo 5º, da Constituição Estadual (c/c o artigo 1º, caput e parágrafo único, da Constituição Federal), sobre a participação popular, por intermédio de entidades comunitárias legalmente constituídas, para a definição do plano diretor municipal e das diretrizes gerais de ocupação do território, assim como para a elaboração e implementação dos planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes (do qual ressaem o princípio constitucional da participação popular e a ideia de democracia direta ou participativa, em leitura conjunta com o artigo 29, caput e inciso XII, da Constituição Federal); e (II) 29, caput e inciso XII, da Constituição Federal (vide item I).

Propugna a concessão de medida cautelar, em caráter liminar, de suspensão de eficácia da lei municipal impugnada, afirmando estar sobejamente demonstrada a inconstitucionalidade e, pois, o fumus boni juris. Sustenta que também se afigura evidente o periculum in mora, na medida em que o diploma legislativo impugnado, “flagrantemente inconstitucional, serviu com[o] fundamento para o deferimento de medida liminar [...] [na] Décima Oitava Câmara Cível, suspendendo a reintegração de posse na ocupação Progresso, relativa ao anexo 2 da Lei 11.807/2015, conforme amplamente divulgado nos noticiários do dia 13 de abril de 2015” (fl. 22). Ao final, postula a procedência do pedido, com a declaração de inconstitucionalidade da lei municipal em comento e a respectiva e definitiva exclusão do ordenamento jurídico municipal (fls. 02-24).

Com a petição inicial, foram juntados documentos (fls. 25-114).

Os autos vieram conclusos.

É o relatório.

Decido sobre a medida cautelar.

A Lei Municipal n.º 11.807/15 (“Lei das AEIS”), objeto da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, originada do Projeto de Lei do Legislativo n.º 213/14, cujos autores foram os então Vereadores Pedro Ruas e Fernanda Melchionna, cria e declara 14 (quatorze) diferentes áreas do Município de Porto Alegre como Áreas de Especial Interesse Social IV, para fins de regularização fundiária.

No caso do planejamento urbanístico, como consabido, o legislador constituinte, seja ele originário (Constituição Federal) ou derivado decorrente (Constituição Estadual), com especial previsão nos artigos 177, parágrafo 5º, da Constituição Estadual e 182, parágrafo 1º, e 29, inciso XII, da Constituição Federal, exigiu maior participação popular no processo político, conferindo maior deferência a mecanismos para a participação direta do povo nas atividades típicas da função legislativa.

O artigo 177, parágrafo 5º, da Constituição Estadual, que serve de principal parâmetro para a alegada existência de inconstitucionalidade formal, assim dispõe:

Art. 177. Os planos diretores, obrigatórios para as cidades com população de mais de vinte mil habitantes e para todos os Municípios integrantes da região metropolitana e das aglomerações urbanas, além de contemplar os aspectos de interesse local, de respeitar a vocação ecológica, o meio ambiente e o patrimônio cultural, serão compatibilizados com as diretrizes do planejamento do desenvolvimento regional.

[...]

§ 5.º Os Municípios assegurarão a participação das entidades comunitárias legalmente constituídas na definição do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupação do território, bem como na elaboração e implementação dos planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes.

Em reiterados casos, este Tribunal de Justiça tem assentado a interpretação no sentido de que o artigo 177, parágrafo 5º, da Constituição Estadual é auto-aplicável, constituindo condição de validade do processo legislativo. Ou seja, para que a lei seja considerada constitucionalmente válida (trata-se de constitucionalidade formal), é necessária a observância, “no processo legislativo e na produção da lei, da condicionante da publicidade prévia e da efetiva participação de entidades comunitárias”.

Nesse mesmo sentido, exemplificativamente:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 1.468, DE 31 DE OUTUBRO DE 2001, DO MUNICÍPIO DE HORIZONTINA. ALTERAÇÃO DO PLANO DIRETOR. VÍCIO NO PROCESSO LEGISLATIVO. AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE. OFENSA AO ART. 177, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E AO ART. 29, XII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. É inconstitucional a Lei nº 1.468/2001, do Município de Horizontina, pois editada sem que promovida a participação comunitária, para deliberação de alteração do Plano Diretor do Município, conforme exige o art. 177, § 5º, da Constituição Estadual e o art. 29, XII, da Constituição Federal. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE, POR MAIORIA. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70028427466, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Francisco José Moesch, Julgado em 20/07/2009).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE BOM JESUS. LEI MUNICIPAL N.º 2.422/06. PLANO DIRETOR URBANO DO MUNICÍPIO. PRINCÍPIO DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA (ART. 177, §5º, DA CE). INOBSERVÂNCIA. Ação direta em que se postula a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 2.422, de 23 de outubro de 2006, dispondo acerca do plano diretor urbano do Município de Bom Jesus. A norma do art. 177, § 5º, da CE, concretizando o princípio da democracia direta ou participativa, exige, como requisito de validade do processo legislativo, a efetiva participação da comunidade na definição do plano diretor do seu Município. Insuficiência da única consulta pública realizada pelo Município de Bom Jesus. Inconstitucionalidade formal, por afronta ao art. 177, §5º, da CE, da Lei n.º 2.422, de 23 de outubro de 2006, do Município de Bom Jesus. Concreção também da norma do art. 40, §4º, I, do Estatuto da Cidade. Precedentes. JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70029607819, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Paulo de Tarso Vieira Sanseverino, Julgado em 25/01/2010).

Partindo-se de tais considerações e diante da documentação acostada, aflora a fumaça do bom direito. Assim, impõe-se uma análise acurada dos autos, fazendo-se necessária a instrução processual cabível, com a manifestação da parte requerida e dos órgãos intervenientes para fins da aferição da constitucionalidade ou não da lei em discussão.

O segundo requisito autorizador da concessão da medida cautelar, o perigo na demora, reside justamente no fato de a lei estar produzindo seus efeitos. Denota-se a concessão de liminares para suspensão de reintegração de posse com fundamento na Lei Municipal de n.º 11.807/15, cf. noticiado nos autos (fls. 22 e 87).

É de ser salientado que o objeto da lei municipal questionada envolve 14 (quatorze) Áreas de Especial Interesse Social (AEIS), abrangendo extensa área do território municipal, e, dessa sorte, envolvendo número significativo de pessoas que lutam por suas moradias, com expectativa elevada e, talvez, já investindo seus parcos recursos para o fim pretendido. E, prosseguindo a aplicação dos efeitos da Lei Municipal de n.º 11.807/15, em caso de procedência da ação, implicaria em grande dificuldade para o retorno ao estado anterior. Representando prejuízo incalculável à parcela da população envolvida, tanto no âmbito financeiro quanto no âmbito emocional.

Desse modo, em sede de cognição sumária, entendo preenchidos os requisitos fumus boni iuris e periculum in mora para fins de concessão da medida cautelar de suspensão de eficácia da lei municipal questionada.

Posto isso, RECEBO a petição inicial da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade e CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR, EM CARÁTER LIMINAR, de suspensão de eficácia da Lei Municipal impugnada, decisão dotada de eficácia contra todos e efeitos ex nunc, nos termos do artigo 11, parágrafo 1º, da Lei Federal n.º 9.868, de 10 de novembro de 1999.

Notifique-se o Presidente da Câmara Municipal de Porto Alegre.

Cite-se o Procurador-Geral do Estado.

Ouça-se o Ministério Público.

Cumpra-se.

Diligências legais.

Porto Alegre, 22 de abril de 2015.

Desa. Catarina Rita Krieger Martins,

Relatora.

BRASIL. RIO GRANDE DO SUL. TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70020527149, Tribunal Pleno, Relatora: Desembargadora Maria Berenice Dias, Julgado em 12/11/2007, p. 05.